Lufthansa Líneas Aéreas Alemanas c. Dirección Nacional de Migraciones -
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIóN. - I. A fs. 1/3 Lufthansa Líneas Aé reas Alemanas interpuso el recurso de apelación previsto en el art. 54 de la ley 22.439 [EDLA, 1981-215], a fin de obtener que se revoque la disposición 4783/93 de la Dirección Nacional de Migraciones que, en su parte resolutiva, dispuso aplicar una sanción de multa de $ ... en forma solidaria al comandante K. M. y a la empresa Lufthansa, S.A., por infracción al art. 55 de la ley citada.
Sostuvo que el hecho que se le imputa es el transporte aéreo de un pasajero de nacionalidad india, titular de un pasaporte válido sin visación consular, que ingresó a la Argentina proveniente de Frankfurt a fin de integrar la tripulación del buque Docegulf, surto en el puerto de Rosario, a cuyo efecto se le otorgó oportunamente el desembarco provisorio en nuestro país.
Expresó que, de acuerdo a los usos vigentes en la materia, los integrantes de la tripulación de los barcos de pasajeros o carga pueden ingresar al país al solo efecto de asumir sus funciones, razón por la cual los empleados de Lufthansa podían razonablemente entender que, en tales condiciones, el pasajero podía desembarcar en el lugar de destino como realmente ocurrió.
Afirmó que el art. 62 de la ley General de Mi graciones y de Fomento de la Inmigración (modificado por el art. 4º, ley 24.393 [EDLA, 1994-B-1540]), transgrede el principio de igualdad (art. 16, Constitución Nacional), pues prevé que la multa a aplicar al transportista infractor, por conducir y transportar a pasajeros en condiciones no reglamentarias, es igual al triple de la tarifa del pasaje desde el punto de origen hasta el punto de destino en territorio nacional, tratando a situaciones idénticas con una sanción sustancialmente diferenciada según cual sea el punto de origen del pasajero.
Por último, dijo que la pena no guarda proporción con la magnitud de la falta, constituyendo un agravio a su derecho de propiedad.
II. A fs. 70/71, la Cámara Nacional de Ape laciones en lo Contencioso Administrativo Federal (sala V) rechazó el recurso deducido. Para así resolver adujo que, al no existir controversia respecto de la configuración del presupuesto de hecho -ya que no puede atenderse el argumento exculpatorio del recurrente a la luz del Reglamento de Migración, que exige, para el caso del extranjero que arriba al país a fin de integrarse a la tripulación de un medio de transporte internacional, la presentación del pasaporte o bien de la libreta profesional de embarque con la respectiva visación consular resulta indiscutible la habilitación de la potestad punitiva de la autoridad competente.
En lo que atañe al supuesto desconocimiento del principio de igualdad ante la ley, sostuvo que no se da en el sub lite, pues si bien la infracción es la misma (embarcar y transportar personas sin la documentación correspondiente), las infracciones respecto de esas personas son tratadas igual cuando se embarca y transporta desde y hasta igual lugar, y lo son en forma diferente cuando son embarcadas y transportadas desde lugares dispares. Y agregó que, si la recurrente cobra distinto precio a esos pasajeros en distintas circunstancias, no resulta impropio que la norma distinga en cuanto al monto de las multas.
Por último, dijo que la recurrente no acreditó que la multa resulte desproporcionada, irrazonable o confiscatoria, ya que, a poco que se considere el monto en juego, el patrimonio de una empresa de aeronavegación como Luf thansa, S.A. y la cantidad de pasajeros que transporta en sus vuelos, no se advierte que la autoridad de aplicación haya ejercido en forma arbitraria o ilegal sus facultades sancionatorias.
III. Contra tal pronunciamiento, la actora interpuso recurso extraordinario (fs. 75/78). Afirmó que la sentencia le causa agravio, toda vez que el a quo sostuvo que la graduación de la sanción sobre la base del valor del pasaje no transgrede el principio de igualdad y que ello carece de toda lógica, ya que se trata de la misma infracción -embarcar y transportar personas sin la documentación correspondiente cualquiera sea el punto de origen del pasajero. En consecuencia, el importe del pasaje es un elemento absolutamente circunstancial y carente de toda incidencia para evaluar la gravedad de una infracción de las normas migratorias.
Manifestó también que la sentencia ni siquiera trató su argumento relativo a que la sanción, al desconocer los principios de razonabilidad y proporcionalidad con respecto a la infracción cometida, vulnera su derecho de propiedad, garantizado por la Constitución Nacional, a cuyo efecto aclaró que aquí no se trata si dicha multa resulta o no desproporcionada respecto del patrimonio de la persona sancionada.
IV. A mi modo de ver, el remedio federal intentado es formalmente admisible, en cuanto ha puesto en tela de juicio la validez de una norma de carácter federal -como violatoria de un principio constitucional y la decisión definitiva del tribunal a quo es contraria a los derechos que en dicha cláusula constitucional funda el recurrente (art. 14, inc. 3º, ley 48).
V. Con referencia al fondo del asunto, tal como quedó expuesto, es necesario analizar, en primer término, el agravio fundado en la supuesta violación del principio de igualdad, por el art. 62 de la ley 22.439, modificado por el art. 4º de la ley 24.393.
Al respecto, cabe recordar que, tal como ha sostenido reiteradamente V.E., la garantía de igualdad no obsta a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, con tal que la discriminación no sea arbitraria ni importe ilegítima persecución o indebido privilegio de personas o de grupos de personas, aunque su fundamento sea opinable (Fallos, 315:839). En igual sentido, V.E. afirmó que la garantía de igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallan en una razonable igualdad de circunstancias (Fallos, 270:374; 286:97; 300:1084, entre muchos otros), y el mayor o menor acierto o error, mérito o conveniencia de la solución adoptada por la autoridad administrativa, constituyen puntos sobre los cuales no cabe al Poder Judicial pronunciarse, en la medida en que el ejercicio de esas facultades discrecionales no se compruebe como irrazonable, inicuo o arbitrario (Fallos, 316:2044).
Ello sentado, en orden a la solución del tema, cabe destacar, ante todo, que en el sub lite el supuesto de hecho (infracción) no consiste en el ingreso de un extranjero al país sin el cumplimiento de los requisitos legales o reglamentarios, tipificado en el título IV de la ley Ge neral de Migraciones (De la legalidad o ilegalidad del ingreso o la permanencia), tal como pretende el recurrente. Por el contrario, se trata de un tipo sancionatorio diferente, esto es, el hecho de conducirlo y transportarlo desde el lugar de embarque hasta nuestro país, sin la documentación correspondiente, conducta tipificada en el art. 55 del capítulo I del título VI de la misma ley (De las obligaciones de los responsables de los medios de transporte internacional).
Dicha distinción de hechos punibles está basada, además, en sus diferentes objetos y sujetos responsables, ya que reprimen las conductas de los extranjeros ilegalmente ingresados en un caso, y las de las personas responsables de los medios de transporte internacional, en el otro.
El legislador, al establecer una multa equivalente al triple del valor del pasaje (cfr. arts. 55 y 62, ley 22.439, texto según ley 24.393), permite dar un trato razonablemente igualitario para todo aquel que infrinja el tipo legal. Así, para aquellas empresas que conducen pasajeros desde un mismo punto de embarque, co brando un mismo precio por el pasaje, la sanción será idéntica. Y, para los casos en que el punto de embarque es diferente, la pena guarda una equivalencia razonable en proporción a la distancia del transporte realizado -presupuesto de hecho, tomando en cuenta la diferencia de precio de los pasajes, que reflejan -entre otros elementos los distintos trayectos recorridos. De esta forma, puede apreciarse que también hay siempre una correspondencia adecuada entre los diferentes elementos que integran el tipo, en especial entre la distancia recorrida para realizar el transporte del pasajero sin la visa, el valor del pasaje -que se supone aumenta en forma directamente proporcional a la distancia y, en consecuencia, con el monto de la multa aplicable.
Por el contrario, si el monto de la multa para este tipo infraccional se estableciera en forma fija, tal como parece preconizar la postura sustentada por la actora, resultaría que -en el mejor de los supuestos en unos casos el monto de la pena pecuniaria podría resultar tachable de confiscatorio (en especial para el transporte desde distancias cortas), a la vez que desdeñable en otros (particularmente, en el supuesto de trayectos más largos), diluyéndose en este último caso, el objetivo disuasivo perseguido por el legislador al establecer la sanción, es decir, la ratio legis de la norma represiva.
Respecto de este último punto, cabe traer a colación que el objetivo de una buena política represiva no es sancionar sino cabalmente lo contrario, no sancionar, porque con la simple amenaza se logra el cumplimiento efectivo de las órdenes y prohibiciones cuando el aparato represivo oficial es activo y honesto (Alejan dro Nieto, Derecho Administrativo Sanciona dor, Tecnos, Madrid, 1994, pág. 30).
Cabe tener presente también que, si no se ha demostrado la existencia de una equidad manifiesta, o de un apartamiento írrito del principio de igualdad, el juicio referente a la proporcionalidad de la pena, que se trasunta en la ley con carácter general, es de competencia exclusiva del legislador, sin que corresponda a los tribunales juzgar del mismo.
Por lo tanto, opino que, en el sub judice, se cumplió con el requisito de que las situaciones legales deben comprender a todos los supuestos en igualdad de circunstancias (las empresas que transporten pasajeros sin visa desde un mismo punto de embarque) y, además, la fijación de la sanción pecuniaria en función del valor del pasaje no es irrazonable, ya que guarda relación directa con el hecho punible (transporte irregular de pasajeros).
VI. Lo expuesto en el capítulo anterior deja sin andamiento lo expresado por la recurrente, en orden a que la aducida violación de su derecho de propiedad estaría configurada por una desproporción entre la infracción cometida y la multa, circunstancia a la cual, por lo demás, circunscribió con exclusividad su planteo, pues, como antes quedó expuesto, lejos de controvertir lo declarado por los jueces de la causa en torno a que dicha desproporción no se evidenciaba con relación al patrimonio de dicha parte, ella expresó que este último punto no se encontraba en discusión (ver fs. 78, segundo párrafo).
VII. Opino que, por los fundamentos expuestos, debe confirmarse la sentencia apelada en cuanto fue materia de recurso extraordinario. Diciembre, 15 de 1998. - Nicolás Eduardo Becerra.
Buenos Aires, octubre 5 de 1999. - Vistos los autos: Lufthansa Líneas Aéreas Alemanas c. Dirección Nacional de Migraciones -disp. DNM. 4783/96-. Considerando: Que los agravios del recurrente han sido debidamente tratados en el dictamen del señor Procurador General de la Nación, a cuyos fundamentos corresponde remitirse por razones de brevedad.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario interpuesto a fs. 75/78 vta. y se confirma la sentencia apelada. Con costas al vencido (art. 68, cód. procesal civil y comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvase. Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné OConnor. - Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Antonio Boggiano. - Gustavo A. Bossert. - Guillermo A. F. López. - Adolfo R. Vázquez (por su voto).
VOTO DEL SEñOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO R. VáZQUEZ. - Considerando: 1º. Que mediante la disposición 4783 del 7 de agosto de 1997, la Dirección Nacional de Mi graciones impuso una multa, con carácter solidario, a la empresa Lufthansa Líneas Aéreas Alemanas, S.A. y al comandante K. M. por haber autorizado, en el aeropuerto de Frank furt, el embarque y transporte de un pasajero -al efecto de integrarse a la tripulación de un buque en el puerto de Rosario sin la correspondiente visación consular que permitiera admitirlo en alguna de las categorías previstas en el Reglamento de Migraciones aprobado por el decreto 1023/94, en infracción al art. 55 de la ley 22.439. Dicho artículo hace responsables tanto al capitán, al comandante o al encargado de todo medio de transporte de personas para o desde la República, ya sea marítimo, fluvial, aéreo o terrestre, cuanto, solidariamente, a las compañías, empresas o agencias propietarias, explotadoras o consignatarias de un medio de transporte, de la conducción y transporte de pasajeros y tripulantes en condiciones reglamentarias.
Con arreglo al art. 62 de la ley (texto según el art. 4º, ley 24.393), se calculó la multa en el triple del valor del pasaje para clase económica según la tarifa I.A.T.A. anual (ver la resolución a fs. 51 y el dictamen que la precedió a fs. 48/50).
2º. Que Lufthansa recurrió la decisión, en los términos del art. 54 de la ley 22.439, ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.
Alegó la inconstitucionalidad de la ley 22.439 a partir de los argumentos que se enuncian a continuación: A) El desconocimiento del principio de igualdad ante la ley tutelado en la Constitución Nacional, configurado, de acuerdo con su razonamiento, en la previsión del art. 62 de la ley (texto según el art. 4º, ley 24.393), que sanciona las infracciones al título VI y sus reglamentaciones con una multa cuyo monto ascenderá al triple de la tarifa, en el medio de transporte utilizado desde el punto de origen hasta el punto de destino en territorio nacional, al valor vigente en el momento del efectivo pago de la multa, no pudiendo ser inferior a un mil pesos B) La desproporción existente entre la magnitud de la falta y la sanción prevista para el infractor, con menoscabo de su derecho de propiedad.
3º. Que la sala V de la cámara rechazó el recurso (fs. 70/71 vta.).
De modo preliminar, el a quo consideró probados los hechos que sirvieron de presupuesto a la sanción, por lo que, de ahí, dedujo que resultaba indiscutible la habilitación de la potestad punitiva de la autoridad competente.
Seguidamente, desestimó la inconstitucionalidad con que la recurrente había tachado a la ley 22.439.
Juzgó que la ley no atenta contra el principio de igualdad, ya que en ella las infracciones son tratadas de igual manera cuando las personas son embarcadas y transportadas desde y hasta un mismo lugar. A lo que agregó que si la empresa cobra distintas tarifas según el lugar de embarque de los pasajeros, no resulta impropio que la norma formule distinciones relativas a la cuantificación de las multas cuando los montos en juego para el pasajero y para la compañía transportadora son diferentes.
Desestimó la segunda crítica tras considerar que no había sido probado que la multa fuera irrazonable ni confiscatoria, lo cual, a la luz del monto en juego, el patrimonio de la compañía y la cantidad de pasajeros que usualmente transporta, impedía calificar como arbitrario o ilegal el ejercicio de la facultad sancionatoria de la Dirección Nacional de Migraciones.
4º. Que contra ese pronunciamiento, Lufthansa interpuso recurso extraordinario (fs. 75/78 vta., replicado a fs. 82/84 vta.) que fue concedido (fs. 87), en el que aduce que la sentencia es arbitraria en la medida en que convalida la constitucionalidad de una norma legal que atenta contra el principio de igualdad y contra el derecho de propiedad, y desconoce lo dispuesto en el art. 49 de la ley 22.439.
5º. Que el recurso es formalmente procedente en tanto se halla cuestionada la validez de una norma de carácter federal con el pretexto de ser repugnante a la Constitución Nacional, y la sentencia fue adversa a los derechos que el recurrente ha fundado en ella (art. 14, inc. 3º, ley 48).
6º. Que, a modo de consideración general, no parece sobre abundante recordar la facultad del gobierno federal, por un lado, para fomentar y promover la inmigración, y, por otro, para regular y condicionar la admisión de los extranjeros en la forma y medida en que, con arreglo a los preceptos constitucionales, lo requiera el bien común.
De los arts. 20 y 75, inc. 18 de la Constitución Nacional, examinados juntamente con el Preámbulo, emana no sólo la referida atribución sino la importancia que los constituyentes asignaron al rol de los extranjeros en la vida, desenvolvimiento, desarrollo y crecimiento del país -de lo cual la historia argentina da fiel testimonio, a quienes llamaron a integrarse útilmente al país (Fallos, 312:1121, disidencia del juez Fayt, consid. 19), y que esta Corte ha tenido oportunidad de poner de relieve (Fallos, 321: 1031, consid. 10, entre otros).
De otro lado, y al mismo tiempo, se acepta pacíficamente en el derecho internacional que toda Nación soberana tiene como poder inherente a su soberanía y esencial a su propia conservación, la facultad de admitir el ingreso de extranjeros a su territorio o de prohibirlo en los casos y bajo las condiciones que ella juzgue libremente prescribir (Fallos, 164:344).
No parece, pues, que la ley suprema, en principio, ampare al extranjero que logra ingresar al país eludiendo el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley de inmigración y su reglamentación.
7º. Que con arreglo a tales atribuciones se sancionó la ley 22.439 -que derogó las leyes 817, 17.294 [ED, 20-855], 17.357 [ED, 20-893], 17.489 [ED, 20-943], 17.894 [ED, 26-967], 18.653 [ED, 32-951] y los decretosleyes 4805/63 y 5967/63-, cuya finalidad más relevante fue la de aprehender todos los aspectos e institutos que hacen al proceso de las migraciones, la caracterización del extranjero, las distintas categorías en que puede operarse u ingreso y permanencia, los derechos y obligaciones del extranjero durante su permanencia, la posibilidad de desarrollar tareas lucrativas, con o sin relación de dependencia..., y fomentar la inmigración (confr. nota al Poder Ejecutivo acompañando el proyecto de ley).
8º. Que en ese orden de ideas, la ley estatuye (en el título IV) las condiciones en las cuales los extranjeros deben ser considerados legal o ilegalmente ingresados al país, y habilita a la autoridad de migración para que ordene el abandono del territorio o la expulsión de un extranjero si verifica la ilegalidad de su ingreso o si ha cancelado la admisión o la autorización de residencia temporaria, transitoria o precaria (arts. 37 y 38); también contempla la facultad de la autoridad de migración para cancelar la residencia permanente de un extranjero y fijar en consecuencia el plazo en que él deberá abandonar el territorio nacional (art. 16).
Por otra parte, contiene diversas limitaciones y prohibiciones impuestas en materia laboral, respectivamente, a los extranjeros ingresados legal -de acuerdo con las distintas categorías e ilegalmente, y distintas prohibiciones dirigidas a las personas -físicas o jurídicas que quisieran proporcionarles trabajo u ocupación remunerada o alojamiento (arts. 26, 27, 28, 29, 30, 31 y 32).
En cuanto aquí más importa, el art. 62 -como se vio sanciona las infracciones al título VI -que regula las obligaciones de los responsables de los medios de transporte internacional y sus reglamentaciones con una multa cuyo monto ascenderá al triple de la tarifa, en el medio de transporte utilizado desde el punto de origen hasta el punto de destino en territorio nacional, al valor vigente en el momento del efectivo pago de la multa, no pudiendo ser inferior a un mil pesos (texto según el art. 4º, ley 24.393).
Puede advertirse fácilmente que las prescripciones enumeradas guardan estrecha vinculación a la luz de los propósitos trazados en la ley (reseñados en el consid. 7º) y en la Constitu ción Nacional.
9º. Que así como la Constitución Nacional confiere al Congreso la atribución de reglamentar los derechos, ella manda que sea ejercida razonablemente, de modo de no alterar ni desnaturalizar los derechos que somete a regulación (art. 28).
10. Que el primero de los argumentos que lleva al recurrente a descalificar el art. 62 de la ley 22.439 (texto según el art. 4º, ley 24.393) por inconstitucional, estriba en el desconocimiento del principio de igualdad ante la ley, tutelado en la Constitución Nacional, que surgiría de la habilitación que confiere para sancionar al transportista por el ingreso de un pasajero con el pasaporte válido pero sin visa consular, con una sanción de multa ocho veces mayor a la que tendría lugar si el pasajero fuese transportado desde un país limítrofe y sin que exista una razón objetiva basada en la norma violada que así lo justifique, es decir, basado únicamente en el valor del pasaje que, como elemento circunstancial, carece de toda incidencia para la evaluación de la gravedad de una infracción de normas migratorias (fs. 76 vta. y 77).
11. Que en contra de las afirmaciones del apelante, no se configura un supuesto de desigualdad condenado por la Constitución y la jurisprudencia invariada de esta Corte, ya que la ley examinada exhibe una pauta claramente objetiva que indica que una transgresión determinada provoca el ejercicio de la potestad sancionatoria por la autoridad de migración, es decir, que hace a la conducta reprochada merecedora de una sanción. En efecto, el transporte de un pasajero extranjero, cualquiera sea la distancia recorrida desde el lugar de embarque, en condiciones que la ley reputa no reglamentarias, constituye presupuesto suficiente, despojado de connotaciones subjetivas -al menos en principio para la aplicación de la sanción que aquí se controvierte.
12. Que sobre la finalidad disuasiva o preventiva -en orden a evitar ciertos comportamientos no permitidos a que apuntan las políticas y los regímenes sancionatorios, ponderada en el dictamen del señor Procurador General, finalidad que es aceptada tanto por los doctrinarios que incluyen al llamado derecho penal administrativo dentro del derecho penal cuanto los que refieren a una disciplina autónoma de aquel, como sería el denominado derecho sancionatorio (conf., entre otros, Aftalión, Enrique R., Derecho penal administrativo, Arayú, 1955; y Nieto, Alejandro, Derecho administrativo sancionador, Tecnos, 1994), cabe formular una reflexión complementaria.
El sustento de la multa impuesta por la Dirección de Migraciones -autoridad de aplicación no se encuentra conformado por un interés en imponer una sanción a la empresa transportadora que de modo general no cumpla con un conjunto de deberes a su cargo, sino que lo tiene en tanto esa falta de cumplimiento lleva aparejado un entorpecimiento a los objetivos propios de la ley (reseñados en el consid. 7º), y, con ello, nada menos que un obstáculo a uno de los objetivos propuestos en la Cons titución Nacional (ver consid. 6º).
13. Que, por lo demás, la distancia no se proyecta -directamente en la cuantificación de la multa de un modo caprichoso y antojadizo, sino que encuentra respaldo en, al menos, dos aspectos.
Expresado con otras palabras, la circunstancia de que la determinación de la sanción se en cuentre vinculada matemáticamente -podría decirse a la distancia del transporte no es descalificable en sí misma, dado que la conducta reprochable no es totalmente ajena al trayecto, tanto desde la perspectiva de la compañía cuanto desde la del pasajero.
Relativamente a la compañía, es claro que a medida que se incrementa la distancia recorrida se encarece el precio del pasaje (ello, es así, sin perjuicio de que, de otro lado, mayor es también el impacto económico que origina la reconducción -a su costa del pasajero a su país de origen o procedencia, o fuera del territorio de la República en el medio de transporte en que llegó, que, como carga pública, le asignan los arts. 57 y 61, ley 22.439).
Con respecto al pasajero, el mayor trayecto recorrido influye indudablemente en el perjuicio provocado por el pago por un boleto más oneroso y la inversión de un tiempo más prolongado que, después de todo, resultará inútil si se le impide el ingreso al país en los términos del art. 37 de la ley 22.439.
14. Que la presunta desproporcionalidad que existiría entre la entidad de la infracción y la magnitud de la sanción aplicada, con la consiguiente afectación del patrimonio de la empresa transportista, ha quedado rebatida por las consideraciones vertidas precedentemente.
15. Que únicamente quedaría por destacar, al solo efecto de atender con mayor precisión la línea argumental expuesta por el apelante, que la crítica sustentada en el art. 49 de la ley 22.439, el cual, a criterio de aquel, contiene un criterio de razonabilidad y ponderación -en la medida en que prescribe que la autoridad de aplicación debe graduar la multa acorde con la naturaleza de la infracción, la persona del infractor, sus antecedentes y la reincidencia en las infracciones a la ley o su reglamentación, no fue propuesta a los jueces de la causa, por lo que su introducción en el recurso extraordinario resulta el fruto de una reflexión tardía.
Por ello, de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General de la Nación, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y devuélvase. - Adolfo R. Vázquez.
