Loteria Nacional del estado en expte. Nº 7216-2001
Sumarios:
1.- El Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente es el Departamento de Estado con responsabilidad y competencia primaria en lo que se refiere a encauzar y optimizar, en beneficio de toda la comunidad, los ingresos derivados de los juegos de azar. Adviértase, en tal sentido, que el propio Decreto No 598/90 resa que el Estado debe encauzar los beneficios obtenidos de los juegos de azar en bien de toda la comunidad, siendo en este la competencia primaria Ministerio de Salud y Acción Social. Concordantemente con ello, y conforme la Ley de Ministerios, el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente es el organismo encargado de recaudar y administrar dichos fondos. De lo hasta aquí expuesto, se infiere que Lotería Nacional S.E. organiza, dirige, administra, explota y controla los juegos de azar, mientras que el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente recauda y administra los fondos que aquéllos generan.
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Buenos Aires, 30 de Enero del 2002.
SEÑOR PRESIDENTE DE LOTERÍA NACIONAL SOCIEDAD DEL ESTADO:
Se requiere la intervención de esta Procuración del Tesoro a raíz de la divergencia de criterios suscitada en tres los servicios jurídicos de esa Sociedad del Estado y del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente, respecto de cuál de los dos organismos resulta competente para perseguir judicialmente el cobro de la deuda que mantiene la empresa PROMORED S.A. por la operatoria promocional que oportunamente iniciara bajo el régimen de promoción de productos y servicios aprobado —esencialmente- por el Decreto N° 588/98 (B.O. 26—5—98) y la Resolución de LNSE N° 157/98 (B.O. 25—8—98)
—I—
RELACIÓN DE HECHOS Y ANTECEDENTES
1. Por Disposición N° 270 del 21 de noviembre de 2000, el Directorio de Lotería Nacional SE. aprobó la promoción presentada por la mencionada empresa -denominada PROMO SORPRESA ACCOR- y dispuso que la suma resultante del cálculo previsto por el artículo 12 de la Resolución N° 157/98 —que, en el caso, ascendía a $ 2.800— debía ser depositada por la organizadora del concurso ... en la Cuenta: LOTERÍA NACIONAL S.E. — Cuenta General — n° 780/21 — Banco de la Nación Argentina — Sucursal Plaza de Mayo... (y. arts. 10 y 30, fs. 33/35).
2. Ante los reiterados incumplimientos de pago de parte de la citada firma (v. intimaciones de fs. 51/52, 54/55, 57/58, 70/71 y 74/75), le fue revocada la autorización y se aconsejó iniciar las acciones judiciales dirigidas a obtener el cobro de la suma adeudada (v. fs. 78), surgiendo aquí la disparidad de criterios que motiva la intervención de esta Casa, a saber:
a) La Gerencia de Asuntos Jurídicos de esa Sociedad del Estado entendió —básicamente- que toda vez que las sumas adeudadas se encontraban destinadas a Asistencia Social, el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente era el organismo competente para accionar’ judicialmente contra la empresa deudora (y. fs. 80/81).
b) Por el contrario, el servicio jurídico del citado Ministerio consideró que la legitimada para reclamar judicialmente el cobro de lo adeudado era Lotería Nacional S.E., dado que ella era la Autoridad de Aplicación del régimen aprobado por el Decreto N° 588/98 y la Resolución LNSE N° 157/98 y, en tal carácter, debía ejercer el contralor de los juegos de azar, contando, a tal efecto, con expresas facultades para promover las actuaciones administrativas y judiciales y capacidad para estar en juicio (conf. art. 6, Decreto N° 598/90, B.O. 9—4—90, aprobatorio del Estatuto de dicha Sociedad del Estado) (y. fs. 84/86).
3. En una nueva intervención, la Gerencia de Asuntos Jurídicos de esa Sociedad del Estado mantuvo su criterio y, frente la disparidad de criterios existentes, solicitó la intervención de esta Procuración del Tesoro (y. fs. 88/89).
4. En ese estado, se requiere mi opinión (y. fs. 92).
— II —
ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN NORMATIVA APLICABLE
Tal como ha quedado planteada la controversia, el objeto de la consulta consiste en determinar cuál de los dos organismos involucrados en la contienda (Lotería Nacional S.E. y Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente) se encuentra legitimado para perseguir el cobro judicial de la deuda que mantiene la firma PROMORED S.A., para lo que resulta menester analizar los objetivos y funciones de ambos Departamentos de Estado y el destino de las sumas en cuestión.
En ese marco de referencia, adelanto mi opinión en el sentido de que es la citada cartera ministerial es el órgano competente para accionar judicialmente contra la empresa deudora.
Ello así por las razones que paso a exponer.
1. Los organismos involucrados en la contienda
1.1. Lotería Nacional.
Por Decreto N° 598/90 se transformó a Lotería Nacional en una Sociedad del Estado regida por la Ley N° 20.705 (B.O. 26-8-74), teniendo por objeto .. .la organización, dirección, administración y explotación de los juegos de azar y de apuestas mutuas y actividades conexas (v. arts. 1° y 4°) ( y los demás resaltados en negrita me pertenecen).
Asimismo, se estableció que a Lotería Nacional S.E. le compete el contralor de los juegos de azar .. y otras actividades conexas, promover las actuaciones administrativas y judiciales que correspondan y estar en juicio, incluso como denunciante o querellante (v. art. 6°).
El capital de dicha Sociedad del Estado se encuentra suscripto e integrado en su totalidad por la Nación Argentina, a través del (entonces) Ministerio de Salud y Acción Social (v. art. 7°, la aclaración entre paréntesis me pertenece).
El Directorio de la Sociedad tiene facultades para organizarla, administrarla y dirigirla .. .y pasa celebrar todos los actos que hagan al objeto social., pudiendo-entre otras cuestiones— conferir mandatos generales y especiales, administrativos y judiciales en cualquier fuero y jurisdicción (v. art. 15).
Concordantemente con lo dispuesto por el citado artículo 6 del Decreto N° 598/90, Lotería Nacional S.E. es Autoridad de Aplicación del régimen de juegos de azar, con cursos, sorteos o competencias establecido por el Decreto N° 588/98 —juegos de utilización de los medios de comunicación masivos- (y. art. 6).
Resta agregar que Lotería Nacional S.E. funciona en jurisdicción del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente (y. Anexo 1, Decreto N° 677/00, B.O. 14/4/00, que aprueba la estructura organizativa del citado Departamento de Estado).
1.2. El Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente.
Por su lado, y lo que aquí interesa, compete al Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente ... Entender en la recaudación y administración de los fondos provenientes de los juegos de azar (v. arts. 23 inc. 48 y 23 bis de la Ley de Ministerios, texto ordenado por Decreto No 438/92, B.O. 20-3-92, según Ley No 25.233, B.O. 14-12-99 y Decreto No 1454/01, B.O. 12-11-01).
También debe recordarse que la Secretaría de Desarrollo Social actualmente depende del citado Ministerio (v. Anexo 1, pto. XX del Decreto No 20/99, B.O. 15-12-99).
1.3. Las normas parcialmente transcriptas ponen en evidencia la distribución de competencias que, en materia de juegos de azar, existe entre ambos organismos del Estado, a saber:
a) Por un lado, Lotería Nacionales una Sociedad del Estado, de capital íntegramente estatal, que funciona en jurisdicción del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente y que, como tal, constituye una especie de descentralización, entendiendo a ésta como la forma de hacer efectiva la actividad de la Administración Pública a través de un ente separado de la Administración Central, con personalidad jurídica propia y constituido por órganos también propios que expresan la voluntad de ese ente (v. GORDILLO, Agustín A., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 1, quinta edición, Cap. XIV, pág. 1, Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As. 1998. Similares conceptos brinda 'TAFUR GALVÍS, Alvaro, Las Entidades Descentralizadas, 3era. edición, Ed. Montoya y Araujo Ltda., Bogotá 1984, págs, 24/26, con una importante cita de doctrina extranjera).
Su objeto social consiste en organizar, dirigir, administrar y explotar los juegos de azar y actividades conexas, erigiéndose, en consecuencia, en el organismo con facultades de control en la materia.
Para el cumplimiento de su objeto social, se encuentra habilitada a celebrar todo tipo de acto apto para tal fin, incluso, cuenta con facultades para estar en juicio.
b) Por otro lado, el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente es el Departamento de Estado con responsabilidad y competencia primaria en lo que se refiere a encauzar y optimizar, en beneficio de toda la comunidad, los ingresos derivados de los juegos de azar.
Adviértase, en tal sentido, que el propio Decreto No 598/90 -que aprueba el Estatuto de Lotería Nacional S.E.-expresa que el Estado debe encauzar los beneficios obtenidos de los juegos de azar . ..en bien de toda la comunidad, dando fundamental importancia a la asistencia Social y que, en este último aspecto, la competencia primaria se mantiene en las áreas específicas del -entonces- Ministerio de Salud y Acción Social, reservándose el accionar de Lotería Nacional a la realización de sus propios cometidos (v. párrafos cuarto y quinto del Considerando).
Concordantemente con ello, y conforme la Ley de Ministerios, el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente es el organismo encargado de recaudar y administrar dichos fondos.'
De lo hasta aquí expuesto, se infiere que Lotería Nacional S.E. organiza, dirige, administra, explota y controla los juegos de azar, mientras que el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente recauda y administra los fondos que aquéllos generan.
2. Los fondos derivados de los juegos de azar.
Esencialmente, el dinero que ingresa al Estado por la explotación de los juegos de azar se destina, en distintas proporciones, a cubrir los gastos propios y operativos de la actividad de Lotería Nacional S.E. (vgr. de controles, de fiscalización, fondo de reserva legal, premios, remuneraciones etc.) y a cubrir necesidades de índole social; siendo en este último aspecto, que el Ministerio -a través del área competente- tiene un rol preponderante.
2.1. Nótese, en este sentido, que el Decreto No 958/90 expresa -respecto de las utilidades líquidas y realizadas de Lotería Nacional S.E.- que el remanente de lo que insuma el fondo de reserva legal, pago de sueldos del Directorio y de la Comisión Fiscalizadora y las previsiones especiales que la Asamblea disponga, será destinado integramente a obras de promoción y asistencia social el que se deberá ,transferir a una cuenta recaudadora de la SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL (otrora) de la PRESIDENCIA DE LA NACIÓN (v. art. 28, inc. d, conforme texto Decretos No 647/97, B.O. 4- 8-97 y No 738/98, B.O. 26-6-98, la aclaración entre parétesis me pertenece).
2.2. Por su lado, el Decreto No 588/98 prevé que de las sumas resultantes de los concursos, sorteos y competencias que -como el de autos- se efectúen mediante la utilización de un medio de comunicación masivo, se destinará como mínimo un 35% para la asignación de premios, facultándose a Lotería Nacional S.E. . . a establecer los demás porcentajes de distribución que correspondan teniendo en cuenta fines de asistencia social (v. art. 5).
2.3. Asimismo, la Resolución LNSE No 157/98 -en cuyo marco se desarrolló la operatoria promocional de la empresa I deudora- también contiene disposiciones sobre el punto, a saber:
a) El pago de $ 1000 por cada operatoria promocional en concepto de arancel para solventar los gastos que demanden los controles y fiscalización del sistema (v. art. 9).
b) El 5% de lo que ingrese por cada operatoria comprendida en el inciso a) del artículo 2 (tal el caso de autos, cfr. art. 2 de la Disposición No 270, fs. 33/35), se
asignará a los fines de asistencia social (v. art. 12, primer párrafo).
c) Tratándose de operatorias comprendidas en el inciso b) del artículo 2, el remanente de lo que corresponda asignar a premios -conforme el art. 5 del Decreto No 588/98- y a costos operativos del sistema, se destinará a los fines
dewasistencia social que la Secretaría de Desakrollo_Social ,determine (v. art. 12, segundo párrafo).
d) Las sumas determinadas de conformidad con el Artículo anterior deberán depositarse a la orden de la Secretaría de Desarrollo Social en la cuenta que a tal efecto se indique y en los plazos que se determinen en cada caso, de acuerdo a la índole de la operatoria a desarrollarse (v. art. 13).
2.4. Dentro de este marco normativo puede verse que las sumas que, como la de autos, se encuentran destinadas a asistencia social no ingresan a las arcas de Lotería Nacional, como sí lo hacen -por ejemplo- las destinadas a solventar los costos operativos del sistema y el pago de remuneraciones del Directorio y de la Comisión Fiscalizadora de dicha Sociedad del Estado.
Es por tal motivo que las normas parcialmente transcriptas coinciden en que las sumas destinadas a satisfacer necesidades de la comunidad deben depositarse a la orden de la Secretaría de Desarrollo Social, otrora dependiente de la Presidencia de la Nación.
Al disponer que la suma resultante del cálculo previs.to en el primer párrafo del artículo 12 de la Resolución No ,m 157/98 debía ser depositada . . . en la Cuenta: LOTERÍA NACIONAL S.E. - Cuenta General - No 780/21 - Banco de la Nación Argentina - Sucursal Plaza de Mayo... (v. fs. 33/35), Lotería Nacional S.E. -organismo que ejerce la explotación y control del sistema- actuó como una mera intermediaria en el cobro entre el obligado al pago (la empresa organizadora) y el en+cargado de recaudar, administrar y distribuir dichos fondos (el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente, en cuya órbita actualmente funciona la citada Secretaría).
3. No obsta a la postura que aquí se propicia la facultad de Lotería Nacional S.E. para estar en juicio, ya que dicha atribución debe entenderse complementaria de las que cuenta para desempeñar su cometido como organismo encargado de la dirección, administración, explotación y contralor del sistema (v. arts. 5 y 6 del Estatuto Societario aprobado por Decreto No 598/90).
- III - CONCLUSIÓN
En virtud de las consideraciones expuestas, opino que corresponde al Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente iniciar las acciones judiciales destinadas a perseguir el cobro de la deuda que mantiene la empresa PROMORED S.A.
Así lo dictamino.- LUIS ALBERTO MONTAGNARO
